皇帝负责与三公共同决策，治权上却被以三公为首的百官垄断。

有些决策，如果三公九卿不配合，皇帝简直寸步难行。

而把持朝政的功勋集团，也是靠制约皇帝的权限，完成“共治”目标的。

所以，皇帝，百官、关东诸藩国，三者其实互为依存互为制约。

皇帝与百官一起，制约着关东各藩，让其不敢造反；皇帝与关东各藩又是同血亲的刘氏宗室，能制约着长安的百官不能造反；关东各藩与长安百官又心照不宣地互相照应，不能让皇帝独大，以防侵犯下位者的利益。所以，这种结构，哪一方也无法独大、独裁。

但大汉开国四五十年后，情况却慢慢发生了改变，因人口增长，财富累积，关东诸藩的实力，越来越大。

皇帝也一代代往下传，越来越不满意自己的权力受限，尤其要站在天下共主的格局上，通盘考虑国家利益，就会与其他两方产生矛盾。

而由功勋集团组成的百官，随着影响力很大的开国元勋们逐渐老朽、死去，功勋二代们也无法像父辈们那么杰出，所以势力相对削弱，但对权力也更加敏感。

在孝文帝一朝，像丞相周勃、灌婴这等开国元勋在时，几乎说什么是什么，功高震主，皇帝几无反驳。